Wat heeft de Raad van State gezegd over spouwmuurisolatie in relatie tot de wet natuurbescherming?

Op 2 augustus 2023 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan rondom het isoleren van spouwmuren: ECLI:NL:RVS:2023:2969. De hoogste bestuursrechter heeft een streep gezet door een aanpak van een isolatiebedrijf van spouwmuurisolatie en het vleermuisonderzoek dat daaraan voorafgaat. 

Wat is het probleem?

Het na-isoleren van woningen, zoals isolatie van spouwmuren, kan leiden tot nadelige gevolgen voor verschillende beschermde soorten vleermuizen. Vleermuizen houden zich graag op in spouwmuren en komen in heel Nederland voor. Als er niet of niet voldoende onderzoek wordt gedaan voorafgaand aan de spouwmuurisolatie is de kans groot dat er vleermuizen worden gedood of verstoord. In de uitspraak staat: ‘De kans is groot dat vleermuizen niet worden opgemerkt met endoscopisch onderzoek, omdat er vaak oude isolatie, leidingen of puin in een spouwmuur zit waarmee het zicht wordt ontnomen. Ook is de meest voorkomende vleermuissoort, de gewone dwergvleermuis, maar zo groot als een luciferdoosje en zijn vleermuizen vaak pas in de avonduren actief, waardoor de bewoners niet weten dat er vleermuizen in de muren leven.’

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in deze zaak geoordeeld dat de manier waarop dat betreffende isolatiebedrijf vooraf onderzoek heeft gedaan naar de aanwezigheid van vleermuizen in de spouwmuur niet in orde was en in strijd met de Wet natuurbescherming. De werkwijze van dit bedrijf is echter een standaard werkwijze voor isolatiebedrijven in Nederland. Het isolatiebedrijf had volgens de Afdeling bestuursrechtspraak eerst een globale ecologische quickscan en daarna eventueel een aanvullend ecologisch onderzoek moeten laten uitvoeren door een deskundige ecoloog. Vervolgens had het isolatiebedrijf een ontheffing moeten aanvragen bij de provincie. Een aanpak als deze is kostbaar en kost veel tijd (1,5 jaar) per woning. 

Dit betekent dat de isolatiemaatregel van spouwmuurisolatie niet mogelijk is zoals dit isolatiebedrijf voornemens was te doen. Dit geldt ook voor particulieren en gemeenten die zelf maatregelen willen treffen om het doden en verstoren van vleermuizen en vernietigen van verblijfplaatsen te voorkomen. Er is (in veel gevallen) eerst ecologisch onderzoek nodig en vervolgens waarschijnlijk een ontheffing van de provincie voordat de spouwmuurisolatie mag worden uitgevoerd. 

Wat adviseert de VNG gemeenten om te doen met de middelen van het Nationaal Isolatieprogramma naar aanleiding van de uitspraak van de RvS?

Bij spouwmuurisolatie moet rekening worden gehouden met beschermde vogels en vleermuizen. Strikt genomen moeten gebouweigenaren hiervoor in de meeste gevallen een omgevingsvergunning flora- en fauna activiteit bij de provincie aanvragen op grond van de natuurbeschermingsregels in de Omgevingswet (voorheen de ontheffing op basis van de Wet natuurbescherming). 

Om te voorkomen dat zij dit individueel moeten doen, kan dit via een gemeentelijk soortenmanagementplan (SMP). De gemeente stelt deze op en vraagt vervolgens een gebiedsdekkende omgevingsvergunning aan bij de provincie. Het kan ook zijn dat het aanvragen bij de omgevingsdienst moet worden gedaan, wanneer de provincie deze taak heeft overgedragen aan de omgevingsdienst. 

De meeste gemeenten hebben nog geen gebiedsdekkende omgevingsvergunning via een SMP. Gemeenten zonder deze vergunning adviseren wij om de middelen voor het Nationaal Isolatieprogramma (NIP) voor subsidie, collectieve inkoop of ontzorgingsaanpakken voor isolatie van woningen alleen in te zetten met de NVI aanpak (zie uitgebreider punt 3). 

Naar boven

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Wet natuurbescherming is opgegaan in deze wet. Dat betekent dat de Wet natuurbescherming niet meer geldt en we nu te maken hebben met de natuurbeschermingsregels in de Omgevingswet en de daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur (AMvB's). 

De systematiek die bestond voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is grotendeels hetzelfde gebleven. De begrippen zijn wel behoorlijk veranderd. Waar onder de Wet natuurbescherming werd gesproken van een ontheffing van de provincie, is dat onder de Omgevingswet een omgevingsvergunning voor de flora-en fauna-activiteit geworden. Dit zijn activiteiten met mogelijke gevolgen voor van nature in het wild levende dieren of planten. Isolatiewerkzaamheden, zoals spouwmuurisolatie en dakisolatie, vallen hieronder. In bijna alle gevallen van isolatiewerkzaamheden is de provincie bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit (hierna afgekort omgevingsvergunning ffa).

Een omgevingsvergunning ffa is alleen nodig als er sprake is van een verboden handeling zoals beschreven in het Besluit activiteiten leefomgeving (een van de AMvB's bij de Omgevingswet), zoals het verbod om beschermde soorten (zoals vleermuizen) te doden, vangen, verstoren en rustplaatsen en verblijfplaatsen te vernielen of te beschadigen. 

Dit komt voort uit de Europese wetgeving. Lidstaten in de Europese Unie moeten deze verboden in hun wetgeving opnemen. De Omgevingswet en AMvB's  bevatten dus de implementatie van deze richtlijnen. Uit deze Europese wetgeving volgt ook dat alle vogels en vleermuizen zijn beschermd. 

Gebouwen zoals woningen fungeren voor veel vleermuissoorten en een aantal vogelsoorten als verblijf, rustplaats, kraamkamer, winterverblijf of plaats waar wordt genesteld. Dit gebeurt met name in oudere gebouwen waar isolatie een enorme winst kan opleveren in het terugdringen van energieverbruik. Deze gebouwen bevatten immers regelmatig spouwmuren, gaten en kieren waar vleermuizen graag naar binnen kruipen om in de warmte te verblijven.

Veel isolatiewerkzaamheden zijn mogelijk verstorend voor beschermde diersoorten zoals vleermuizen; er kan zonder ecologisch onderzoek niet worden uitgesloten dat er daarmee diersoorten worden gedood en/of verblijfplaatsen worden verstoord. Dat die mogelijkheid er is of niet kan worden uitgesloten, maakt dat voordat er met isoleren kan worden begonnen, er eerst moet worden onderzocht of er beschermde soorten aanwezig zijn en/of dat er verblijfplaatsen van deze soorten aanwezig zijn.

Is er sprake van een verboden handeling zoals beschreven in het Besluit activiteiten leefomgeving, dan mogen de werkzaamheden alleen doorgaan als er een omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit is verleend. Doorgaans is de provincie bevoegd gezag. Soms is dat de gemeente (als er ook sprake is van een bouwactiviteit, wat het geval kan zijn bij grote verbouwings- of renovatiewerkzaamheden), maar dan is er ook van de provincie advies én instemming nodig voordat de omgevingsvergunning kan worden verleend. 

Er zijn provincies die deze taken en bevoegdheden (het verlenen van de omgevingsvergunning en ook het toezicht en de handhaving van de verplichtingen in de Omgevingswet) hebben gemandateerd aan de omgevingsdienst. In die gevallen blijft de provincie verantwoordelijk en bevoegd gezag, de taken worden alleen uitgevoerd door de omgevingsdienst.

Voor meer informatie over wie bevoegd gezag is, zie de website van Informatiepunt Leefomgeving  

Hoe komt een gebouweigenaar of isolatiebedrijf erachter of er mogelijk beschermde (vleermuis)soorten en verblijfplaatsen aanwezig zijn?

Daarvoor is een quickscan nodig van een deskundige ecoloog. De kosten hiervoor lopen aardig uiteen, afhankelijk van de grootte van het plangebied en het type ingreep. De invoering van de Omgevingswet en de stijgende vraag naar ecologische onderzoeken maken dat de geschatte kosten beginnen bij € 500 maar ook uitschieters kunnen hebben naar boven de € 1.000. Met een ecologische quickscan stelt de ecoloog vast of er beschermde soorten in en om het gebouw te verwachten zijn op basis van de aanwezige condities (denk aan gaten en kieren in het gebouw, aanwezigheid spouwmuren) en eventuele eerdere waarnemingen.

Maar daarmee weet de ecoloog niet of er daadwerkelijk vleermuizen zijn en welke soorten. En ook niet of er daadwerkelijk verblijfplaatsen zijn. Bij de quickscan kijkt de ecoloog of de isolatiewerkzaamheden mogelijk schade aanbrengen of verstorend zijn voor (beschermde) diersoorten, zoals vleermuizen. De ecoloog kan naar aanleiding van de quickscan  vaststellen of de isolatiewerkzaamheden kunnen doorgaan, of dat  nader onderzoek nodig is en eventueel daarna een aanvraag voor een ontheffing moet worden ingediend. 

Over spouwmuurisolatie is er een uitspraak van de Raad van State waaruit blijkt dat er onderzoek nodig is door een deskundige ecoloog. Meer daarover bij de vraag Wat heeft de Raad van State over spouwmuurisolatie in relatie tot de wet natuurbescherming gezegd? Het is nog niet precies duidelijk of hetzelfde geldt voor andere isolatiemaatregelen omdat daar nog geen uitspraken over bestaan.

Maar als een isolatiebedrijf of bewoner ziet dat er geen vleermuizen of andere beschermde soorten aanwezig zijn, dan kan er toch gewoon geïsoleerd worden?

Nee, want op deze manier kan niet worden uitgesloten dat er in strijd met de natuurbeschermingsregelgeving in de Omgevingswet wordt gehandeld. Zoals hiervoor uiteengezet kan het zo zijn dat er eerst moet worden onderzocht door een ecoloog of er beschermde diersoorten te verwachten zijn (aangezien in sommige perioden van het jaar de (vleermuis)soorten niet zichtbaar zijn bijvoorbeeld). 

In de uitspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2023:2969) is dit ook nog eens duidelijk uiteengezet. Een onderzoek door het isolatiebedrijf zelf (endoscopisch onderzoek en rond de woning lopen) is niet voldoende. Dat onderzoek moet door een ecologisch deskundige worden uitgevoerd. En vervolgens wijst de Afdeling bestuursrechtspraak op de werkwijze zoals beschreven bij de vraag Hoe komt een gebouweigenaar of isolatiebedrijf erachter of er mogelijk beschermde (vleermuis)soorten en verblijfplaatsen in en/of om de woning aanwezig zijn?

Maar als er vooraf mitigerende maatregelen worden genomen, dan kan er toch gewoon geïsoleerd worden?

Dat is niet zomaar te zeggen, omdat er op dit moment onder deskundigen discussie bestaat over de maatregelen (werken ze echt?). En er is ook geen algemeen bruikbare vrijstelling op grond van de Omgevingswet zoals een gedragscode die gebruikt kan worden. Er bestaat wel de gedragscode van Aedes (Gedragscode soortenbescherming voor woningcorporaties) maar die geldt voor woningcorporaties en niet voor particulieren. 

Verder is in maart 2023 de Gedragscode soortenbescherming gemeenten vastgesteld. In deze gedragscode wordt echter verwezen naar het kennisdocument ‘Na-isolatie en renovatie voor gebouwbewonende soorten’ van RVO. Daarin wordt nadrukkelijk ecologisch onderzoek vooraf als voorwaarde gesteld, wat juist vrijwel niet haalbaar is in de tijdelijke periode die overbrugd moet worden naar de situatie waarin met een omgevingsvergunning van de provincie of omgevingsdienst (pre-SMP en SMP-aanpak) isolatiemaatregelen getroffen kunnen worden. 

Uit de Omgevingswet volgt dat er doorgaans eerst moet worden onderzocht (door een ecologisch deskundige) of er beschermde diersoorten te verwachten zijn en als die verwachting er is, moet er verder uitgebreid onderzoek gedaan worden waaruit dan ook de mitigerende maatregelen volgen die effectief (kunnen) zijn. Er zal dan vaak eerst een omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit bij de provincie of omgevingsdienst moeten worden aangevraagd voordat er kan worden geïsoleerd. 

Welke isolatiemaatregelen zijn dan wel mogelijk zonder in strijd met de natuurbeschermingsregelgeving onder de Omgevingswet te komen?

Vanaf medio mei 2024 kan er worden geïsoleerd met de tijdelijke landelijke NVI aanpak (zie uitgebreider punt 3). Hiermee kan een klein percentage van de woningen (let op, niet alle woningen) nu al worden geïsoleerd. 

Kan de wet niet gewoon worden aangepast?

De wetgeving aanpassen kost veel tijd en is geen oplossing op de korte termijn. Daarnaast zijn de verboden en veel verplichtingen uit de Omgevingswet en Besluit activiteiten leefomgeving rechtstreeks afkomstig uit Europese regelgeving (de Vogel- en Habitatrichtlijn). De Nederlandse wetgever is dus beperkt in de mogelijkheid tot het aanpassen van de nationale wet waarin de Europese regelgeving is geïmplementeerd.

Naar boven

Wat houdt de tijdelijke werkwijze natuurvriendelijk isoleren in?

De werkwijze berust op de gedachte dat isolatiebedrijven de zorgplicht uit de Omgevingswet, waarbij eerder de zorgplicht uit de Wet natuurbescherming van kracht was, in acht nemen door te werken volgens de methodiek van het natuurvriendelijk isoleren. 

De werkwijze bestaat allereerst uit de oproep aan huiseigenaren om bij het isoleren van hun woning te kiezen voor een isolatiebedrijf dat werkt volgens deze methodiek. 

De methodiek van het natuurvriendelijk isoleren bevat de volgende onderdelen:

• spouwmuren moeten tijdig natuurvrij gemaakt worden
• een beperkt percentage van het totaal aantal woningen wordt geïsoleerd
• alternatieve verblijfplaatsen moeten worden geplaatst 
• er wordt gewerkt volgens de natuurkalender

Werken volgens de natuurkalender betekent dat niet geïsoleerd kan worden in het broedseizoen en de kraamperiode en in de winterperiode moet er tijdig natuurvrij gemaakt worden. Dit houdt in dat werknemers van het isolatiebedrijf de 'Training Natuurvrij Maken' hebben gevolgd waarin zij geleerd hebben een woning natuurvrij te maken en nieuwe verblijfplaatsen te creëren. De gecertificeerde bedrijven zijn te vinden via natuurvriendelijkisoleren.nl. 

Meer informatie over deze aanpak

• volkshuisvestingnederland.nl
• natuurvriendelijkisoleren.nl
• Kamerbrief over onder meer natuurvriendelijk isoleren (pdf, 214 kB)

Is er al gestart met deze tijdelijke werkwijze?

De tijdelijke methode NVI is op 17 mei 2024 van start gegaan. Deze methode is in 2 eerdere Kamerbrieven aangekondigd: 

• In een Kamerbrief van 4 oktober 2023 heeft minister Hugo de Jonge (BZK), mede namens de minister voor Natuur en Stikstof, de tijdelijke werkwijze natuurvriendelijk isoleren beschreven. 
• De voortgang is beschreven in de Kamerbrief van 22 december 2023.  

Belangrijk voor deze tijdelijke NVI-methode is dat gemeenten alternatieve verblijfplaatsen realiseren voor vleermuizen. Hoeveel alternatieve verblijfplaatsen dat zijn, verschilt per gemeente. Er is in opdracht van BZK een berekening gemaakt tot op woonkernniveau. Deze berekeningen kunnen gemeenten opvragen bij de provincie. 

In welke mate is de tijdelijke werkwijze juridisch houdbaar?

De tijdelijke NVI-methode is juridisch zo robuust mogelijk gemaakt met de voorwaarden die hiervoor gelden:

• Deze aanpak is tijdelijk
• Isolatie is (zeer) beperkt mogelijk onder NVI
• Er mag alleen geïsoleerd worden volgens NVI en de maatregelen en voorwaarden die daarbij gelden, zie natuurvriendelijkisoleren.nl 

De ministeries van BZK en LNV werken met RVO ook aan het omzetten van deze werkwijze in een formele landelijke vrijstelling van de vergunningsplicht voor activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor beschermde soorten. Dit kan door van de tijdelijke werkwijze een gedragscode te maken en daarmee nog robuuster. De minister voor Natuur en Stikstof moet deze gedragscode in dat geval bij ministeriële regeling aanwijzen. 

Hoe lang mag er met deze tijdelijke werkwijze geïsoleerd worden?

De tijdelijke werkwijze zou komen te vervallen wanneer in een gemeente met een (pre-)SMP wordt gestart, waarbij een maximum looptijd van 3 jaar geldt. Daarna moet een gemeente een (tijdelijke) omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit - eerder een gebiedsgerichte ontheffing - hebben via een SMP of minimaal een pre-SMP.

Wordt er daarnaast ook nog gezocht naar andere manieren om sneller en efficiënter natuurvriendelijk te kunnen isoleren?

Ja, in de Kamerbrief van 22 december 2023 geven de minister van BZK en de minister voor Natuur en Stikstof aan dat er wordt gewerkt aan innovatieve methoden om uit te sluiten dat er vleermuizen in een gebouw verblijven. Zo wordt er onderzoek gedaan naar het gebruik van e-DNA als methode om vleermuizen sneller op te kunnen sporen. Hierbij is een versnellingsteam van bedrijven en kennisinstellingen betrokken, ondersteund door verschillende ministeries. 

Ook heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) in opdracht van het ministerie van LNV 2 challenges uitgeschreven waarbij gezocht wordt naar snellere en efficiëntere methoden om vleermuizen in gebouwen op te sporen en om gebouwen natuurvrij te maken. De verwachting is dat voor de zomer van 2024 een eerste prototype van een methode gepresenteerd kan worden.

Naar boven

Is er een oplossing?

Wij verwachten dat wanneer gemeenten een soortenmanagementplan opstellen en hiermee een gebieds- of gemeentedekkende omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit verkrijgen via de provincie (of omgevingsdienst) een mogelijke oplossing ontstaat. Deze is niet wettelijk geregeld, maar lijkt wel mogelijk te zijn binnen de systematiek van de Omgevingswet. Absolute zekerheid kunnen we niet geven omdat hierover nog geen jurisprudentie is (een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State).

Hoe werkt een omgevingsvergunning op basis van een soortenmanagementplan (SMP)?

Op dit moment wordt de omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit van de provincie of omgevingsdienst als de meest werkbare en op grote schaal toepasbare mogelijkheid gezien om kostbaar onderzoek en een omgevingsvergunningaanvraag per gebouw te voorkomen. Het verdient de voorkeur om de SMP voor de gehele gemeente op te stellen zodat er met een gebiedsdekkende omgevingsvergunning in de hele gemeente gebouwen kunnen worden geïsoleerd. 

Om een gebiedsdekkende omgevingsvergunning te verkrijgen is het nodig dat de gemeente een SMP opstelt. Daarvoor laat een gemeente een ecologisch onderzoek uitvoeren voor een bepaald gebied en treft maatregelen voor de instandhouding van beschermde soorten zoals de vleermuis, waarna de provincie of de omgevingsdienst een omgevingsvergunnning voor het hele gebied verleent aan die gemeente. Deze vergunning kan dan worden gebruikt om na-isolatie mogelijk te maken binnen het gebied, ook door particulieren. 

Een omgevingsvergunning voorafgaand aan de vaststelling van het SMP - pre-SMP aanpak

Het duurt minimaal 1,5 tot 2 jaar (of meer gezien het tekort aan ecologen) om een SMP op te stellen. Daaraan vooraf gaat nog het inkoop- of aanbestedingstraject van de gemeente om de opdracht daartoe aan een ecologisch bureau te verlenen. Een aantal provincies maakt het mogelijk om met een tijdelijke vergunning, toch aan de slag te gaan met isolatiewerkzaamheden. Zie natuurvriendelijkisoleren.nl voor deze aanpak en de provincies die daarmee werken. 

Aan deze aanpak zijn wel strenge voorwaarden verbonden en de tijdelijke omgevingsvergunning (voorheen de ontheffing) van de provincie geldt voor een beperkte groep gebouwen. Dit wordt ook wel de pre-SMP aanpak genoemd. 

De provincie stelt daarbij de voorwaarde dat de gemeente ook een SMP laat opstellen op basis waarvan de 'normale' omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. Naast de voorwaarde dat er een SMP wordt opgesteld, gelden er ook nog andere vereisten en voorwaarden, zoals het werken volgens de methodiek van het natuurvriendelijk isoleren. Voor meer informatie zie natuurvriendelijkisoleren.nl. 

Naar boven