I. Inleiding

De actuele landelijke ontwikkelingen rond het thema kinderopvang en de gevolgen voor de gemeentelijke rol en positie geven aanleiding voor een bezinning op de positie van de VNG in deze ontwikkelingen.  Sinds de invoering van de Wet Kinderopvang in 2005 is de kinderopvang een marktgerichte sector en werd de lokale overheid op afstand gezet.

De nieuwe ontwikkelingen vragen echter om een stevige inzet van gemeenten. Het is daarom noodzakelijk dat de VNG in het het belang van gemeenten invloed uitoefent op de recente ontwikkelingen. 
Daarbij is het wenselijk dat de VNG haar leden helderheid biedt in de complexiteit van de huidige regelgeving in de kinderopvang in relatie tot de nieuwste (rijks-) beleidsambities zoals die zijn verwoord in de motie van Aartsen/Bos, Brede School en Voor-en Vroegschoolse Educatie (VVE).

In deze notitie geven wij achtereenvolgens:
• een schets van de gemeentelijke taken in de Wet Kinderopvang
• een beschrijving van de knelpunten van de huidige regelgeving bij het uit   voeren van bestuurlijk-politieke beleidsambitieskinderopvangtaken op het terrein van jeugdbeleid
• een uitwerking van de nieuwe kinderopvangtaken in twee varianten: 1. uitbouw en verbetering van de huidige regelgeving en 2. ombouw naar een systeem van een door de overheid gefinancierde basisvoorziening
• de samenvattende conclusies.
In een bijlage worden de implicaties voor de kinderopvang van de motie van Aartsen/Bos, de Brede Scholen, de VVE en de Operatie Jong beschreven.

II. Gemeentelijke taken in de wet kinderopvang

Op 1 januari 2005 is de Wet Kinderopvang in werking getreden. Voor gemeenten betekende de invoering een ingrijpende rolwijziging.

1. De situatie vóór 2005, kinderopvang is onderdeel van het lokale welzijnsbeleid.
Vóór 2005 was de kinderopvang onderdeel van het lokale welzijnsbeleid. De gemeentelijke budgetten werden veelal ingezet voor specifieke doelgroepen zoals de lagere inkomensgroepen en groepen in achterstandssituaties. In die zin was de gemeente verantwoordelijk voor het bevorderen van de toegankelijkheid van de kinderopvang. Gemeenten hadden via het instrument van subsidiëring de mogelijkheid invloed uit te oefenen op de capaciteit, de inhoudelijke kwaliteit en de betaalbaarheid van kinderopvang. Bovendien konden gemeenten sturend optreden om de kinderopvang te betrekken bij het realiseren van een samenhangend voorzieningenaanbod voor de jeugd en het uitvoeren van maatregelen voor preventief jeugdbeleid. In die zin maakte kinderopvang in veel gemeenten onderdeel uit van het lokale preventieve jeugdbeleid.
De jaren voorafgaande aan de nieuwe wet hebben gemeenten zich met overgave ingezet voor een sterke groei van de kinderopvangcapaciteit in Nederland. In de periode 1999 tot 2004 is de opvangcapaciteit in de hele dagopvang  met bijna 75% gegroeid, de buitenschoolse opvang met ruim 131% (CBS Statline 6 maart 2006). Volgens recent onderzoek (Portegijs e.a. 2006 en Vyvoj e.a.2006) is de groei vanaf de invoering van de WK gestagneerd.

2. Situatie vanaf 2005, kinderopvang is arbeidsmarktinstrument.
In de nieuwe situatie is het bevorderen van de arbeidsmarktparticipatie van met name vrouwen het hoofddoel van de kinderopvang. 
De Wet Kinderopvang van 2005 heeft de rol van gemeenten teruggebracht tot die van kwaliteitscontroleur en uitkeringsinstantie voor ouders met een uitkering op weg naar werk.
De wet beschrijft samengevat een drietal gemeentelijke taken:
• Het bijhouden van een register van de kindercentra in de gemeente.
• Het uitvoeren van toezicht  en het handhaven van de kwaliteit van de kinderopvang.
• Het financieren van een tegemoetkoming in de opvangkosten voor zgn. doelgroepouders.
De rijksverantwoordelijkheid is met het wijzigen van de kerntaak verhuisd van het ministerie van VWS naar het ministerie van SZW.
Buiten de wettelijke taken kunnen gemeenten op basis van eigen gemeentelijk beleid ouders met een sociaal medische indicatie een tegemoetkoming verlenen. Hiertoe stelt het Rijk, voorlopig tot 2007, middelen beschikbaar.
De VNG heeft eerder bij de minister gepleit voor het onderbrengen van de doelgroep ‘mantelzorgers’ in de Wet Kinderopvang.

De minister verwacht voorts dat gemeenten:
• een stimulerende rol vervullen voor het ondernemersklimaat van kindercentra en 
• kinderopvangorganisaties stimuleren een rol te spelen in het integraal lokaal jeugdbeleid

Kindercentra worden in de nieuwe wet gezien als ondernemers op de vrije markt. Via vraag en aanbod moet een kwantiatief en kwalitatief voldoende aanbod van kinderopvangvoorzieningen beschikbaar komen.
Het is de bedoeling dat de markt op termijn een zelfregulerende werking heeft. Voor de startfase heeft de minister via Beleidsinterpreterende regels een garantie vor de kwaliteit ingebouwd. Deze regels vormen de basis voor het toetsingskader voor de toezichthouder.

III. Analyse knelpunten huidige wet kinderopvang bij het uitvoeren bestuurlijk/politieke beleidsambities voor preventief jeugdbeleid

Actuele ontwikkelingen op het terrein van lokaal jeugdbeleid, zoals de motie van Aartsen/Bos, het Brede Schoolbeleid, het Onderwijsachterstandenbeleid/Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) en de Operatie Jong (zie bijlage) zijn van invloed op de kinderopvang. De gemeente krijgt in de vertaling van de beleidsambities vooral de verantwoordelijkheid te zorgen voor:
a. aaneensluiting van voorzieningen om de combinatie werk- en zorgtaken voor ouders te makkelijker te maken (dagarrangementen of brede scholen);
b. de ontwikkelingsperspectieven van jonge kinderen te verbeteren door de inzet van voorschoolse programma’s, ook in kindercentra, te verhogen;
c. het coördineren van vroegsignalering vanuit de vindplaatsen, zoals kindercentra, en zorgen voor een sluitende keten in de aanpak van de signalen.

Kinderopvang is in de huidige wet- en regelgeving in hoofdzaak een arbeidsmarktinstrument. Dit heeft een belemmerende werking op het inzetten van kinderopvang voor lokale politiek/bestuurlijke ambities voor (preventief) jeugdbeleid.

1. Het belangrijkste struikelblok is het gegeven dat de kinderopvang een vrije marktsector is. De gemeente moet uitsluitend zorgdragen voor het toezicht en de handhaving van de kwaliteit. Bij kwaliteit gaat het in hoofdzaak om de veiligheid van kinderen en veel minder om de pedagogische kwaliteit van de opvang. Zeker waar het gaat om zaken als ontwikkelingsstimulering van kinderen en het signaleren van ontwikkelingsproblemen of –risico’s heeft de gemeente geen sturingsmogelijkheden voor kindercentra. Weliswaar moeten kindercentra een pedagogisch beleidsplan hebben, maar daar worden nauwelijks eisen aan gesteld. Ook de vestiging van kindercentra is een verantwoordelijkheid voor de markt. Gemeenten kunnen vestiging van kindercentra in bepaalde wijken stimuleren, met bijvoorbeeld een vestigingspremie, maar als ondernemers te weinig winstmogelijkheden zien, kunnen gemeenten vestiging niet afdwingen.

2. Daarnaast zijn er praktische problemen te verwachten. Bijvoorbeeld waar het gaat om samenwerking die nodig is voor aansluiting van school en voor- en naschoolse opvang zijn belangentegenstellingen te verwachten. Vooral het winstoogmerk van de marktgerichte kinderopvang kan haaks staan op de wens om de opvang aan te laten sluiten op schooltijden en roostervrije dagen van de school.

3. Het is eveneens goed denkbaar dat de inhoudelijke beleidsdoelen van de gemeente niet sporen met de pedagogische uitgangspunten van kindercentra. De meeste ondernemers richten zich op een breed publiek, ook weer om de winstmarge veilig te stellen. De ontwikkelingsstimuleringsprogramma’s zijn echter op een doelgroep gericht , die normaal gesproken, te vinden is in de lagere inkomensgroepen.

4. Een ander knelpunt waar het Brede Scholen betreft, is dat de regelgeving niet gelijkluidend is. De schoolse onderdelen vallen onder de onderwijsregels, de kinderopvang, onder de Wet Kinderopvang, inclusief de kwaliteitsregels. Een belangrijk verschil zit hem in de ruimtelijke veiligheidseisen. Voor de kinderopvang zijn die veel zwaarder, dan die voor het onderwijs. In één gebouw gelden zo voor verschillende ruimten verschillende eisen. Wat betreft de inhoudelijke pedagogische eisen ligt het net andersom. Kindercentra moeten een pedagogisch beleid hebben, waarvoor slechts globale criteria gelden. Voor het onderwijs zijn de inhoudelijke kerndoelen strak beschreven in de regelgeving.  De Onderwijsinspectie heeft daarin een zware toezichtsfunctie. In de kinderopvang is juist het toezicht op de pedagogische kwaliteit nauwelijks beschreven. Bovendien zijn de inspecteurs in zijn algemeenheid (nog) niet gespecialiseerd in pedagogische onderdelen.

5. Het laatste knelpunt bij de uitvoering van de Wet Kinderopvang is dat ondernemers, ouders, maar ook gemeenten hinder ondervinden van een omvangrijke administratieve rompslomp.

IV Twee varianten voor het inpassen van de nieuwe taken

1. Uitbouw en verbetering van de huidige regelgeving Wet Kinderopvang

Blijft de huidige regelgeving voor de kinderopvang bestaan en vraagt de rijksoverheid de gemeenten aan de slag te gaan met de nieuwe beleidsambities, dan is het noodzakelijk de regels hierop aan te passen. Wij denken hierbij aan de volgende verbeteringen:
• De gemeente moet sturingsmogelijkheden (bijvoorbeeld budgettair) krijgen om het ondernemers aantrekkelijk te maken kindercentra te vestigen in wijken met minder winstmogelijkheden.
• De gemeente moet sturingsmogelijkheden krijgen om het voor ondernemers aantrekkelijk te maken te participeren in bijvoorbeeld het VVE beleid.
• De kwaliteitsregels voor de kinderopvang en voor de scholen moeten meer op elkaar worden afgestemd. De ruimtelijke eisen voor kindercentra versoepelen en de pedagogische eisen verfijnen.
• De administratieve rompslomp voor gemeenten, ondernemers en ouders moet verminderd worden.

2. Aanpassing huidige wettelijk kader in een alternatieve wetgeving.

Een andere mogelijkheid is de huidige regelgeving te vervangen door een alternatief wettelijk kader. In de Tweede Kamer zijn kritische geluiden te horen over de resultaten van de WK. De kinderopvang zou als gevolg van de wet onvoldoende toegankelijk, betaalbaar, kindgericht, en kwalitatief hoogwaardig zijn. Er gaan stemmen op om een alternatief wettelijk kader te ontwikkelen voor de kinderopvang als basisvoorziening. Het peuterspeelzaalwerk zou in dit kader moeten worden opgenomen. Zie hiervoor het initiatiefwetsvoorstel van het kamerlid Hamer.

Voor het effectief betrekken van de sector kinderopvang bij de wenselijke beleidsontwikkeling in het lokale jeugdbeleid is het zinvol om de huidige regelgeving te heroverwegen. De VNG stelt zich voor in een alternatief wettelijk kader randvoorwaarden op te nemen die gericht zijn op:
• Vergroten toegankelijkheid kinderopvang, door het wegnemen van belemmerende financiële drempels en het verminderen van de huidige administratieve rompslomp.
• integratie van kinderopvang, peuterspeelzaalwerk voor een groter bereik van de doelgroep van o.a. het onderwijsachterstandenbeleid
• verfijning van de pedagogische eisen van kindercentra
• kindercentra in voorkomende gevallen de opdracht te geven bij te dragen aan het voorkomen en bestrijden van ontwikkelings- en onderwijsachterstanden bij kinderen in de voorschoolse leeftijd.
• Het afstemmen van programma’s voor voorschoolse activiteiten met basisscholen
• Het samenwerken van kindercentra met lokale organisaties, zoals de jeugdgezondheidszorg, met het oog op het vroegtijdig signaleren van ontwikkelings- en onderwijsachterstanden bij kinderen.
• Warme overdracht kinderopvang en school.
• Eenduidigheid in regelgeving en lokale toezichts- en handhavingstaken voor kindercentra, peuterspeelzalen en basisscholen.

V.Conclusies

De invoering van de Wet Kinderopvang is van zeer recente datum. Gemeenten en ondernemers hebben de afgelopen periode veel inzet gepleegd om de organisatie af te stemmen op de nieuwe regels en vragen. Desondanks zijn recente beleidsontwikkelingen aanleiding voor de VNG om de positie in het beleidsthema ‘kinderopvang’ opnieuw te bepalen.

Kinderopvang is in de zin van de Wet Kinderopvang allereerst een arbeidsmarktinstrument. Voor gemeenten is kinderopvang is daarbij ook vooral een belangrijke voorziening voor opgroeiende kinderen. De kindercentra kunnen worden gezien als vindplaats voor specifieke doelgroepen van het preventieve jeugdbeleid. Kindercentra bieden gemeenten daarom de mogelijkheid doelgroepen te bereiken en te bedienen. Dat impliceert dat gemeenten verwachtingen hebben van de toegankelijkheid (geografisch, betaalbaarheid) en de pedagogische kwaliteit van de kinderopvang.
In de Wet Kinderopvang heeft de gemeente evenwel géén inhoudelijke beleidsverantwoordelijkheid meer voor kinderopvang. De kinderopvang is immers een arbeidsmarktinstrument, met de positie van  ‘lokale overheid op afstand’. Deze positie belemmert gemeenten in het vorm geven van haar verantwoordelijkheid voor het realiseren van beleidsdoelen op het terrein van preventief jeugdbeleid.
De veranderde beleidsverantwoordelijkheid voor kinderopvang, staat feitelijk haaks op de beleidsverantwoordelijkheid in het preventieve jeugdbeleid, overheid op afstand tegenover de overheid die verantwoordelijk is voor een gedegen preventief jeugdbeleid.
De laatste maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de lokale overheid wordt nog eens onderstreept in het recente Sturingsadvies vanuit de Operatie Jong. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het realiseren van de doelstellingen van het lokale jeugdbeleid. Ook wordt in het advies gepleit voor een vereenvoudiging in de aansturing van het jeugdbeleid.

De VNG is van mening dat de kaderstellende rijksoverheid de geconstateerde tegenstrijdigheid in de beleidsverantwoordelijkheid op het terrein van preventief jeugdbeleid en de beperkte verantwoordelijkheid voor de sector kinderopvang serieus moet bezien. Voor het inpassen van de kinderopvang in de bredere taken van het lokale jeugdbeleid worden twee varianten in overweging gegeven.
Variant 1. is de uitbouw en het verbeteren van de huidige regelgeving voor kinderopvang. Het gaat om enerzijds het bieden van sturingsmogelijkheden (inclusief financiële) om het ondernemers aantrekkelijk te maken te participeren in brede beleidsdoelen. Anderzijds moeten kwaliteitsregels van kinderopvang en scholen op elkaar worden afgestemd.
Variant 2 is de vervanging van het huidige wettelijke kader door een alternatieve wetgeving. Feitelijk betekent deze variant het toewerken naar kinderopvang als basisvoorziening, waarin de toegankelijkheid en de pedagogische kwaliteit van kinderopvang wordt  vergroot. In deze variant staat de ontwikkeling van het kind centraal. Ook beschrijft deze variant randvoorwaarden om kinderopvang te integreren in het lokale jeugdbeleid.

Advies VNG
Variant 1 betekent weliswaar een verbetering van de sturingsmogelijkheden voor gemeenten, maar kinderopvang blijft in hoofdzaak een arbeidsmarktinstrument. De voorkeur van de VNG gaat  uit naar variant 2, omdat in deze variant de gemeenten in de wet verankerde directe sturingsmogelijkheden krijgen. Gemeenten kunnen kinderopvang inzetten als instrument voor het realiseren van doelstellingen op het brede terrein van preventief jeugdbeleid. De invloed van gemeenten is hierin maximaal.

Bijlage

RELEVANTE BELEIDSONTWIKKELINGEN IN RELATIE TOT DE KINDEROPVANG.

1. Motie van Aartsen/Bos
Vrijwel onmiddellijk na invoering van de wet ontstaat er al kritiek op de effecten ervan.
Wellicht omdat de WK niet het beoogde effect van een stijgende vraag naar kinderopvang opleverde, werden vrijwel direct na invoering van de WK, vanuit de landelijke politiek wensen geuit voor andere stimuleringsmaatregelen om ouders van schoolgaande kinderen de combinatie werk en kinderen te vergemakkelijken. Ook de zorglast voor werkende ouders zou verlaagd moeten worden. Immers de kinderopvang was ingezet als arbeidsmarktinstrument, in het belang van een welvarende economie is het noodzakelijk de inzet van vrouwen op de arbeidsmarkt drastisch omhoog te brengen. Tijdens de Algemene Beschouwingen  in oktober 2005 werd hiertoe de motie van Aartsen/Bos ingediend en door het Kabinet overgenomen. Onlangs hebben de ministers van OCW en SZW de Tweede Kamer een stappenplan gestuurd voor uitvoering van de motie. Het komt erop neer dat scholen verplicht worden, als ouders daarom vragen,  te zorgen voor voor- en naschoolse opvang. Per 1 janauri 2007 krijgen scholen een inspanningsverplichting en per 1 augustus 2007 een resultaatsverplichting  om de aansluiting met kinderopvangorganisaties te regelen. Scholen krijgen minimaal de rol van makelaar tussen ouders en opvang. Voor ouders en kinderen betekent dit een belangrijke stap in het realiseren van een sluitend dagarrangement.  Overigens kunnen scholen ook voor verdergaande modellen kiezen, bijvoorbeeld het oprichten van een eigen kinderopvangorganisatie, uitbreiding van de onderwijstaak met de opvangtaak (onderwijsgebonden opvang); het ombouwen van de school tot een integrale educatieve voorziening voor 0 – 12 jarigen.
Volgens een CPB onderzoek van de macro-economische effecten op lange termijn kan uitwerking van de motie leiden tot een toename van het gebruik van buitenschoolse opvang, maar niet of nauwelijks tot stijging van de arbeidsmarktparticipatie. De toename van het gebruik zou in hoofdzaak een substitutie voor ander vormen van opvang.
2. Brede Schoolbeleid

Naast bovenstaande specifieke kinderopvangontwikkelingen, hebben gemeenten te maken met beleidsambities op het terrein van preventief jeugdbeleid. Het gaat bijvoorbeeld om het stimuleringsbeleid voor brede scholen en de recente ontwikkelingen in de voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Aan kinderopvangvoorzieningen wordt in deze beleidsterreinen een meer of minder grote rol toebedeeld. Gemeenten hebben er als regisseur van het preventief jeugdbeleid belang bij dat kinderopvangvoorzieningen die rol daadwerkelijk gaan uitvoeren. Maar de huidige beperkte rol op afstand, maakt het voor gemeenten niet eenvoudig om kindercentra taken te laten uitvoeren.

De Brede School is in principe een lokaal initiatief en zal in de toekomst een lokale verantwoordelijkheid blijven. Ruim tien jaar geleden ontstonden in het land de eerste brede school, bijvoorbeeld de Vensterschool in Groningen. Brede Scholen zijn ontwikkeld als antwoord op lokale knelpunten, bijvoorbeeld de achterstandsproblematiek van groepen kinderen, het vervagen van de sociale cohesie in wijken en de gebrekkige of ontbrekende samenwerkende tussen voorzieningen voor de jeugd.
Van rijkswege is inmiddels een ruime belangstelling voor het lokale bredeschoolbeleid ontstaan. Voor de komende periode worden extra middelen voor gemeenten beschikbaar gesteld om het vormen van brede scholen te stimuleren. Minister van der Hoeven heeft haar belangstelling geformuleerd in de onlangs uitgesproken doelen voor de Brede School:

1. De Brede School als instrument om een doorgaande ontwikkelingslijn te creëren tussen voorschoolse educatie en de basisschool, in het bijzonder voor kinderen met taalachterstanden.
2. De Brede School als aanbieder van sluitende dagarrangementen, zodat ouders arbeid en zorg beter kunnen combineren.
3. De Brede School als centrum en spil in de wijk, waar verschillende maatschappelijke functies samenkomen. Zowel in steden als in dorpen is de brede school een model om het hart van de kernen kloppend te houden. Groot én klein.
Voor een goede Brede School is samenwerking echt essentieel. Samenwerking tussen scholen, kinderopvang, buurthuizen, sportinstellingen, culturele instellingen en welzijnswerk.
3. Voor- en Vroegschoolse Educatie/Onderwijsachterstandenbeleid
De VVE regeling wijzigt per 1 augustus 2006 in die zin dat schoolbesturen verantwoordelijk worden voor de financiering en uitvoering van de vroegschoolse educatie. De gemeenten blijven verantwoordelijk voor de voorschoolse educatie
De minister van OCW verwacht een vergroting van het bereik van de doelgroep tot 70% in 2007. De minister streeft uiteindelijk naar een sluitende doelgroepvoorziening.
De VNG zich kritisch uitgelaten over de de knip in de VVE verantwoordelijkheid. De knip heeft nadelige gevolgen voor de aansturing van het beleid op lokaal niveau en kan de haalbaarheid van doelen beïnvloeden.

Operatie Jong
In het recente sturingsadvies van de Operatie Jong wordt uitgegaan van een samenhang tussen voor- en vroegschoolse educatie, onderwijs, kinderopvang/buitenschoolse opvang, tussenschoolse opvang en overblijffaciliteiten. Gemeenten krijgen de opdracht om het stelsel van voorzieningen en instellingen efficiënt te organiseren. De wijze waarop dat gebeurt is een verantwoordelijkheid voor de gemeenten. Zo zouden opvang, educatie, werk en vrije tijd gebundeld moeten worden in brede buurtscholen.
Voorts wordt verwacht dat de vroegsignalering van ontwikkelingsrisico’s vanuit de vindplaatsen wordt gestimuleerd. Ook kindercentra worden gezien als vindplaats. Voor de doelgerichte aanpak van ontwikkelingsrisico’s moeten de vindplaatsen samenwerken met bijvoorbeeld de jeugdgezondheidszorg. De lokale overheid heeft hierin de regiefunctie.